Question à Monsieur Rachid Madrane, ministre de l'aide à la jeunesse
M. André du Bus. - La Cour des comptes vient de transmettre au Parlement un rapport sur l’hébergement des jeunes relevant de l’aide à la jeunesse. Ce rapport épingle une série de lacunes tout en proposant des recommandations. En préambule, même si l’offre est jugée insuffisante, la Cour des comptes reconnaît l’avancée que constitue la création de 500 places, mais regrette les délais d’attente trop importants avant le placement du jeune en danger ou en difficulté. Par ailleurs, elle relève l’absence de garanties que ce soient les jeunes les plus en besoin qui sont pris en charge prioritairement.
Pour revenir à la question de l’offre de places en hébergement, les auteurs du rapport insistent sur la nécessité de quantifier objectivement le nombre de jeunes en attente et déplorent qu’aucune évaluation de l’offre existante n’ait été réalisée. Sur ce point, je m’interroge sur le système des capacités réservées qui devaient répondre notamment à ces difficultés.
D’autres difficultés sont pointées dans le rapport, je pense par exemple au contrôle des institutions d’hébergement agréées qui est jugé insuffisant, ou du moins trop peu fréquent, mais je ne m’y attarderai pas. Je préfère terminer par quelques recommandations de la Cour des comptes, notamment la nécessité d’une réflexion globale reposant sur une analyse des besoins en termes de places, qui intègre le coût des structures. Une autre recommandation, qui nous paraît particulièrement intéressante pour votre avant-projet de décret, est la réalisation d’un suivi quantifié des actions de prévention.
Confirmez-vous les difficultés relevées par la Cour des comptes en matière d’offre de places en hébergement? Cette offre est-elle insuffisante? Le système des capacités réservées ne permet-il pas de quantifier le nombre de jeunes en attente d’une place d’hébergement? Estimez-vous les délais trop importants avant le placement du jeune en difficulté ou en danger? Quelles mesures permettent-elles de prendre rapidement en charge ces jeunes?
Avez-vous examiné les recommandations de la Cour? Quelles sont celles dont vous assurerez un suivi opérationnel? Une réflexion globale reposant sur une analyse des besoins en places d’hébergement intégrant le coût des structures est-elle envisagée?
M. Matthieu Daele (Ecolo). - La Cour des comptes a réalisé un audit portant sur la gestion de l’hébergement des jeunes et sur l’agrément et le financement d’acteurs qui y participent.
Je souhaiterais vous entendre sur deux points.
D’abord, la gestion et la prise en charge. La Cour des comptes a constaté l’existence de délais d’attente pour le placement de jeunes dans les services d’hébergement. La Fédération Wallonie-Bruxelles reconnaît que ces délais deviennent importants. Les besoins en matière de prise en charge des jeunes dépassent l’offre de places disponibles. Cette pénurie conduit parfois à prendre des mesures inadéquates au regard des difficultés du jeune. Nous en avons débattu dans cette commission, notamment à l’occasion de la résolution sur les bébés parqués.
La Fédération Wallonie-Bruxelles a récemment lancé de nouvelles mesures visant à éviter la concurrence entre les mandants chargés de placer les jeunes, à augmenter l’offre de prise en charge de 500 nouvelles places et à répartir plus équitablement l’offre sur le territoire. Pourtant, la Cour des comptes juge ces mesures insuffisantes. En effet, il n’y a pas d’assurance que ce soient les jeunes qui en ont le plus besoin qui seront pris en charge en priorité et, si les institutions restent maîtres d’accepter un jeune ou pas, la pertinence des refus n’est pas suffisamment contrôlée. Par ailleurs, aucune réelle évaluation de l’occupation des 500 nouvelles places n’a été réalisée et les nouvelles règles de répartition de l’offre sur le territoire ne reposent pas sur les besoins réels.
Ces nouveaux dispositifs ne résolvent donc pas le problème majeur de l’engorgement. En dépit de la volonté des gouvernements précédent et actuel, le manque de place n’est toujours pas quantifié: le nombre de jeunes en attente et les délais d’attente ne sont pas connus et l’évaluation de l’offre existante n’a pas été réalisée. Malgré le développement d’outils, le pilotage de la politique est donc insuffisamment développé.
Parmi ses recommandations, la Cour a préconisé d’opérer une réflexion globale reposant sur une analyse des besoins en y intégrant le coût des structures. Les solutions à apporter ne peuvent exclure une reconfiguration de l’offre de services. D’ailleurs, vous ne l’excluez pas non plus.
Par ailleurs, le travail de prévention est un élément qui limite en amont la demande. Un suivi quantifié de ces actions devrait être mis en place. La Cour des comptes estime également nécessaire de renforcer les collaborations avec les services qui interviennent avant l’aide à la jeunesse (centres PMS, CPAS, etc.) et de mieux définir leurs champs de compétence respectifs, afin de réduire le nombre de jeunes qui aboutissent dans des services de l’aide à la jeunesse.
Quelle est votre appréciation des recommandations de la Cour des comptes?
Dans quels délais allez-vous les mettre en pratique? Selon quelle méthode?
Ensuite, l’agrément et le subventionnement. Alors que les institutions sont agréées pour une durée illimitée, le contrôle de leur agrément n’est pas opéré de manière fréquente et régulière, ce qui ne garantit pas leur bon fonctionnement sur la durée.
Concernant le subventionnement, la Cour a dénoncé divers manquements, les uns liés à la non-application de certains points de la réglementation, d’autres aux règles qui encadrent les interventions financières ou à la faiblesse du contrôle administratif.
Enfin, la Cour a fait observer que le contrôle interne s’était développé de façon inégale et était peu organisé. Elle a ainsi relevé plusieurs problèmes: description insuffisante des processus, formalisation partielle des procédures et de la jurisprudence, supervision déficiente des dossiers, formation des agents peu standardisée.
Quelles réponses et quels engagements transmettrez-vous, non pas à la Cour des comptes qui établit ses propres constats et recommandations, mais bien à nous, députés? En plus des mesures annoncées et qui répondent partiellement à la problématique, quelles sont les dispositions que vous comptez prendre à la suite de cet audit et des éléments mis en lumière ?
M. Jean-Luc Crucke (MR). - Il y a deux manières de lire ce rapport de la Cour des comptes et qui peuvent se révéler complémentaires. La première lecture révèle une condamnation radicale des politiques menées par le passé, tant et si bien que ceux qui ont exercé ces compétences doivent aujourd’hui se poser un certain nombre de questions.
La deuxième lecture proposée par le rapport soulève implicitement la question, pour l’ensemble du secteur, de savoir comment, politiquement et administrativement parlant, faire en sorte que les choses ne soient plus décrites demain telles qu’elles le sont actuellement par la Cour des comptes.
En effet – et je sais que vous êtes d’accord sur ce point –, il s’agit d’une des politiques les plus fondamentales: celle de la protection des jeunes de moins de 18ans. Il n’est pas seulement question de leur protection par rapport à la société, mais aussi par rapport à eux-mêmes, afin de leur permettre de réintégrer cette dernière en ayant assimilé ses valeurs.
À l’heure actuelle, à la lecture de ce rapport, certains éléments ressortent et reviennent systématiquement. Je pense par exemple au manque d’objectivation. Ce secteur doit pouvoir regarder objectivement comment il fonctionne et prendre conscience de ses manquements. Certes, la démarche n’est pas amusante, mais si l’on ne se pose pas la question aujourd’hui, les choses seront pires demain!
Il importe également de mettre en place une culture de l’évaluation et cela vaut pour d’autres secteurs. Sans évaluation, on ne peut savoir où l’on se situe. Parallèlement, la culture du rapportage, apanage de l’administration moderne, est nécessaire pour pallier les carences. La proactivité est fondamentale en la matière, comme nous le dit la Cour des comptes.
Enfin, je ne contesterai pas les éléments dont vous nous avez fait part, car vous connaissez bien ce dossier. J’évoquerai simplement la difficulté liée à la position géographique, mais aussi – et c’est le comble – l’absence de priorités reconnues! Dans les faits, ceux qui sont prioritaires ne bénéficient pas du traitement qui en découle. En d’autres termes, on ne pourrait mettre en place de meilleur système pour renforcer les inégalités!
Ne jetons pas pour autant le bébé avec l’eau du bain.
C’est lors de cette deuxième lecture qu’il faut pouvoir rebondir pour prendre une décision aussi radicale pour l’avenir en mettant en place un système fonctionnel, dans l’intérêt de tous. Aujourd’hui, j’aimerais connaître votre lecture politique de ce dossier et votre réaction de ministre responsable du secteur.
Si nous voulons aller jusqu’au bout des choses, il me paraît intéressant que notre commission entende la Cour des comptes qui viendrait nous informer du travail effectué dans ce dossier. Comment ont-ils pu tirer ces conclusions de façon aussi évidente? De mémoire, je n’ai jamais vu un rapport de la Cour des comptes aussi clair
M. le président. - Merci pour votre suggestion dont nous prenons acte.
M. Rachid Madrane, ministre de l’Aide à la jeunesse, des Maisons de justice, des Sports et de la Promotion de Bruxelles. – L’un d’entre vous m’a demandé si j’étais étonné par ce rapport de la Cour des comptes et je réponds que je ne suis pas surpris des constats qui ont été posés. Les lecteurs les plus attentifs auront cependant noté que l’audit a été annoncé à la fin de 2013, qu’il s’est déroulé en 2014 et que l’échange des conclusions et remarques entre la Cour et l’administration a occupé une bonne partie de l’année 2015. Je suis donc entré en fonction durant la réalisation de cet audit qui porte sur une situation sur laquelle je n’ai pu avoir que peu d’influence.
Cependant, dès mon entrée en fonction, j’ai pu réaliser de nombreuses rencontres avec le secteur. Vous vous souviendrez du tour que j’ai effectué en Communauté française, dans tous les arrondissements judiciaires et dans tous les types de services. J’ai été amené à établir des constats finalement très similaires à ceux de la Cour des comptes. J’ajouterais même qu’à plusieurs reprises, en réponse à des questions parlementaires, je me suis exprimé sur la situation dont j’héritais. Rappelez-vous: je critiquais le recours systématique à des crédits facultatifs pour faire tourner un secteur. J’ai parlé de l’hyperspécialisation du secteur. Ces éléments sont réels et ils se retrouvent de manière limpide dans le rapport de la Cour des comptes.
Dès lors, je partage l’analyse et les conclusions de cet audit. Ce constat partagé m’a d’ailleurs donné l’occasion de prendre rapidement une série de mesures lors de la première année de mon mandat. Elles répondent d’ailleurs à certains problèmes dénoncés par la Cour. Le rapport révèle d’ailleurs une partie de ces évolutions; je reviendrai sur certaines de celles-ci dans le cours de ma réponse. Je ne veux cependant faire croire qu’il m’aurait suffi d’un an d’exercice de la charge pour régler les questions fondamentales qui sont soulevées par la Cour.
Au centre des conclusions, il y a le constat implacable, rappelé par certains d’entre vous, que la demande d’intervention du secteur de l’Aide à la jeunesse excède l’offre. Vous revenez tous très légitimement à cette question centrale: manque de places, temps d’attente trop long, travail plus difficile...
Le manque de place dans le secteur de l’Aide à la jeunesse est un problème aigu et dénoncé par tous depuis des décennies: administration, magistrats et travailleurs du secteur. Je l’ai souligné dès mon entrée en fonction. Il résulte d’un sous-financement chronique du secteur: tant que des efforts substantiels ne seront pas fournis pour le refinancer, il n’y aura pas de miracle! Il y aura des enfants et des familles en attente d’aide pendant des mois, il y aura des «bébés parqués», il y aura des travailleurs débordés !
Malgré l’héritage que j’ai découvert en arrivant à la tête de ce secteur, je n’ai pas voulu exiger des moyens à l’aveugle. La situation financière de la Fédération nous contraint tous à la responsabilité dans la gestion économique. Cependant, aujourd’hui, je considère qu’il est de mon devoir de demander des moyens substantiels pour ce secteur. J’informerai le gouvernement de l’ampleur des besoins, notamment sur la base du rapport d’audit de la Cour des comptes. Nous verrons ce qu’il peut être fait sur une base pluriannuelle
Toutefois, dans l’attente de ce nécessaire refinancement, nous ne sommes évidemment pas restés les bras croisés. Des efforts ont été faits pour augmenter la capacité de prise en charge dans le secteur de l’Aide à la jeunesse, tant en hébergement qu’en ambulatoire. Dès mon entrée en fonction, j’ai ainsi décidé de pérenniser des services qui, d’année en année, faisaient l’objet de subventions facultatives mettant les équipes pédagogiques dans des situations d’instabilité chronique. C’est le fameux plan «92 %» dont je vous ai déjà parlé. Par le passé, nous avions déjà octroyé des crédits supplémentaires sans contrôler si des places nouvelles avaient été créées. Aujourd’hui, je peux vous garantir que 84 places ont été créées grâce au nouveau dispositif que j’ai mis en place dès mon entrée en fonction.
Dans le cadre de l’enveloppe budgétaire allouée à mon département, je tente d’augmenter, chaque fois que c’est possible, la capacité de prise en charge des services agréés. Ces efforts resteront toutefois insuffisants si nous n’inscrivons pas l’action de l’Aide à la jeunesse dans un contexte évidemment plus vaste. C’est pourquoi mon administration a développé des partenariats avec d’autres secteurs, comme le signale d’ailleurs la Cour des comptes dans son rapport. Ils doivent être approfondis, notamment avec le secteur du Handicap et de la Santé mentale pour créer ensemble des capacités de prise en charge pour les jeunes à la croisée de nos secteurs, comme les jeunes qui présentent des troubles psychologiques importants, voire psychiatriques.
Par ailleurs, d’autres ont besoin d’une prise en charge spécifique et précoce. C’est dans cette optique que je souhaite développer, conformément à l’accord de majorité, des maisons de l’adolescent. Ces structures non stigmatisantes, pluridisciplinaires, en cheville avec les acteurs de la Santé mentale, de l’école, de la Jeunesse, de l’Aide sociale en général permettent une prise en charge particulièrement bien adaptée pour prévenir le décrochage scolaire, la désaffiliation sociale et l’errance de certains adolescents. La Cour insiste également sur le volet de la prévention.
Les partenariats avec l’Enseignement et les internats scolaires doivent être mieux développés. Ceci permettrait de recentrer les moyens de l’Aide à la jeunesse sur son cœur de cible: les enfants maltraités ou gravement négligés. Le partenariat avec le secteur de la petite enfance est lui aussi essentiel afin que les jeunes enfants ne soient pas confiés à des hôpitaux pour des raisons sociales. Il est également primordial, en ce qui concerne la prévention, de garantir un accès privilégié aux crèches pour les enfants de milieu défavorisé. Des interventions précoces sont de nature à éviter plus tard le recours au placement.
Nous devons également développer une véritable politique de prévention intersectorielle permettant de multiplier les moyens et les énergies et d’éviter ainsi la reproduction des situations de grande précarité et de discrimination sociale de génération en génération. Il est très important d’accompagner les jeunes au moment de la transition vers l’âge adulte. Je ne manque pas une occasion pour le dire: on constate aujourd’hui que des jeunes que nous n’avons pas accompagnés durant la transition ont des enfants qui sont pris en charge par l’Aide à la jeunesse. Je demande à chacun d’y réfléchir.
Je partage également avec la Cour le constat de l’hyperspécialisation de certains services et la complexité actuelle du secteur. Je suis d’accord avec vous, Monsieur Crucke, pour dire qu’une mise à plat de l’offre de services dans le secteur de l’Aide à la jeunesse s’impose. L’hyperspécialisation du secteur empêche parfois certains enfants d’intégrer les services. C’est un paradoxe. Nous devons en tenir compte et oser régler cette question.
Dès que nous aurons examiné ensemble le projet de modification du décret de 1991, j’entamerai ce travail à travers la réforme des arrêtés qui doit être menée avec le secteur. Je souhaite rendre ce dernier plus lisible et l’articuler autour de quelques grands types de prises en charge: l’aide éducative dans le milieu de vie, l’hébergement dans des familles d’accueil mieux accompagnées, l’hébergement institutionnel et la prise en charge de crise ou d’urgence. D’ailleurs, la multiplication des acronymes rend déjà le secteur illisible. C’est ce que me disent des magistrats qui ne savent pas à qui ils s’adressent, car l’acronyme n’est pas explicite. Je ne le conteste pas qu’un réel travail est mené sur le terrain. Dès lors, quand vous m’interpellez sur tel ou tel service, sachez qu’au niveau global, les choses ne sont pas toujours évidentes.
Mon administration a travaillé en bonne intelligence avec la Cour des comptes tout au long de l’audit. Elle a partagé avec celle-ci un certain nombre de constats et d’analyses. Ainsi, mon département a déjà pris à bras le corps certaines recommandations de la Cour. Elles ont été intégrées dans le futur contrat d’administration qui devrait être adopté incessamment par le gouvernement. Il en est ainsi, par exemple, du recensement des refus de prise en charge et de leur motivation.
Quant à l’objectivation des besoins non couverts, mon administration vient de finaliser le premier rapport d’évaluation du dispositif des capacités réservées. Comment se passe concrètement le refus des prises en charge? À un moment donné, on trouve une place pour un enfant et on la propose à un service qui la refuse, car cela n’entre pas dans son projet pédagogique. Il est quand même paradoxal que la puissance publique finance des services sur les décisions de refus ou d’acceptation desquels elle n’a aucune prise et aucun contrôle. C’est l’un des paradoxes du système instauré dans notre Fédération voici des décennies.
Pour rappel, l’objectif du dispositif des capacités réservées est de donner aux instances de décision un accès privilégié à un certain nombre de prises en charge afin qu’elles puissent les allouer aux jeunes qui en ont le plus besoin. Ce dispositif ne crée pas de nouvelles places, mais il répartit les prises en charge existantes entre les différentes instances de décision. Ces dernières savent ainsi à chaque moment sur combien de places elles peuvent compter et connaissent l’état d’occupation de celles-ci.
Nous pouvons tirer un premier constat: les places en hébergement et les prises en charge dans le milieu de vie sont très largement occupées. Le taux d’occupation dans l’hébergement dépasse les 97 % et le taux d’occupation des services qui réalisent l’accompagnement dans le milieu de vie dépasse même les 100 %. Dès lors, nous n’avons pas de marge de manœuvre. Les services sont complets. Deuxième constat: de nombreux jeunes attendent une prise en charge, particulièrement pour une aide éducative dans le milieu de vie et cepour toutes les catégories d’âge. À l’inverse, les jeunes qui attendent une prise en charge en hébergement sont surtout des adolescents voire des grands adolescents de 15 à 17 ans. La durée d’attente varie selon que le jeune est pris en charge dans l’aide consentie ou dans l’aide contrainte. La durée moyenne d’attente pour une aide dans le milieu de vie est d’environ 4 mois dans l’aide consentie et dépasse les 5 mois dans l’aide contrainte.
En hébergement, la durée moyenne d’attente est de trois mois dans l’aide consentie et dépasse les cinq mois dans l’aide contrainte, là où les situations sont les plus graves puisque ce sont les jeunes qui sont le plus en danger.
La Cour des comptes fait également un certain nombre de recommandations relatives au contrôle et d’inspection des services agréés. Mon administration est consciente de la nécessité de revoir et de moderniser ces procédures de travail et de contrôle. Il s’agit d’une priorité qui est d’ailleurs inscrite dans le futur contrat d’administration. Je tiens à vous préciser, Monsieur Crucke, qu’il n’est pas question, dans le rapport de la Cour des comptes, de dysfonctionnements, mais bien de moyens qui doivent être mis à la disposition de l’administration pour améliorer son processus de contrôle.
Vos interrogations sur la démission coupable du politique dans l’administration de cette thématique doit porter sur le passé – je ne me prononcerai pas à ce sujet – mais on ne peut me reprocher, me semble-t-il, de ne pas avoir pris le taureau par les cornes. Aujourd’hui, on me ferait plutôt le reproche inverse. Les différentes questions qui m’ont été adressées ici et qui portent sur l’avant-projet de code que j’ai déposé au Conseil communautaire sont assez révélatrices à cet égard. Si vous relisez mes réponses, vous constaterez qu’elles rejoignent à chaque fois l’analyse de la Cour des comptes.
Il faudra encore un peu de patience pour voir les effets de ce processus, mais je peux vous rassurer: le secteur est administré et il est en mouvement, que ce soit à l’échelon du secteur public ou du secteur agréé. Ainsi, depuis 2016, le déploiement du nouveau système informatique de l’administration générale de l’Aide à la jeunesse, IMAJ, que j’ai déjà présenté à la commission, permet enfin le développement d’outils de monitoring modernes.
La Cour des comptes souligne que le contrôle des services agréés est trop peu fréquent et insuffisamment formalisé. Effectivement, nous partageons ce constat regrettable, mais des raisons objectives expliquent cette situation. Il faut remédier de manière urgente au non-remplacement, parfois depuis plus de trois ans, de plusieurs agents au sein des services d’inspection, et notamment de tous les agents qui occupent les postes de direction du Service général des services agréés. Je me bats pour qu’il en soit ainsi et ce malgré la situation encore difficile des finances de la Fédération.
Les processus de contrôle et de formalisation des procédures font partie intégrante du contrat d’administration. Il nous faut maintenant les ressources humaines pour pouvoir mettre le tout en œuvre, même si la situation est loin d’être alarmante. Le constat est donc en partie vrai. Le contrôle a priori réalisé pour bénéficier d’un agrément est bien effectué, mais le manque de personnel complique le contrôle dans la continuité. Le contrôle annuel de l’emploi des subsides peut toutefois être réalisé à distance, grâce à l’informatisation des données du personnel et des moyens affectés pour chaque service qui doit, lui aussi, introduire sa comptabilité. Une analyse est faite par nos services et, en cas de souci, une inspection est diligentée.
Mesdames, Messieurs les Députés, je pense avoir évoqué avec vous les constats les plus importants posés par l’audit de la Cour des comptes. Plusieurs d’entre eux peuvent être rencontrés par des mesures réglementaires – nous les avons prises, et y travaillons encore –, d’autres par des réorganisations administratives – elles sont en cours et devront se déployer.
Mais on le voit, tant en ce qui concerne les possibilités d’accueil que les capacités de soutien, de gestion et de contrôle de l’administration, on butte encore et toujours sur la question des moyens financiers.
Je prends ce rapport de la Cour comme une opportunité pour sensibiliser chacun aux besoins urgents du secteur, pour obtenir les moyens d’y répondre. Le rôle du politique consiste, je pense, à transformer un problème en solution.
M. André du Bus. - Je vous remercie, Monsieur le Ministre, pour cette réponse très intéressante. Comme le disait notre collègue Jean-Luc Crucke, le rapport de la Cour des comptes est d’une grande valeur, dans la mesure où il est rédigé par un organisme externe. Cela confère aux constats, aux conclusions et aux recommandations qui y sont formulées un statut privilégié.
Je me pose la question de savoir – dans ce contexte dont on peut dire qu’il vous exonère en quelque sorte puisque le constat porte sur le passé et que vous pouvez avancer en toute liberté – s’il ne serait pas intéressant de susciter l’avis des différents secteurs concernés par ce rapport, qu’il s’agisse de la magistrature, des SAJ, des SPJ, des structures d’hébergement et d’accueil entièrement publiques ou en partie privées. Il serait en effet utile de savoir dans quelle mesure ils partagent le constat posé et adhèrent aux recommandations formulées. Rien de tel qu’un constat partagé pour avancer ensemble !
Voilà la suggestion que m’a inspirée votre réponse. En suscitant l’adhésion à un document d’une telle valeur et indépendant, vous pouvez certainement faire avancer les choses, en particulier votre avant-projet de décret-code.
[...]