Journées d’étude sur l’avant-projet de décret Code de l’aide à la jeunesse: prévention

Question à M. Rachid Madrane, ministre de l’Aide à la jeunesse, des Maisons de justice et de la Promotion de Bruxelles

André du Bus. - Ces 25 et 26 janvier, le Centre interdisciplinaire des droits de l’enfant (CIDE) a organisé deux journées d’étude consacrées à l’avant-projet de décret portant le Code de l’aide à la jeunesse. Les organisateurs ont notamment justifié l’organisation de cet événement par le fait que vous considéreriez, Monsieur le Ministre, le Conseil communautaire de l’Aide à la jeunesse (CCAJ) comme le seul interlocuteur concernant l’avant-projet alors que de nombreux acteurs de terrain et experts veulent faire entendre leur voix. Ces journées d’étude avaient donc pour objectif d’élargir le débat aux experts et acteurs qui ne pourront donner leur avis lorsque sera demandé celui du CCAJ.

Nous avons assisté à ces journées où ces experts et acteurs de terrain ont donné, par livre, leur point de vue sur l’avant-projet. Les échanges ont été riches et nombreux et certaines dispositions du projet de code font largement débat. Je limiterai mon intervention au chapitre consacré à la prévention.

Si certains regrettent que cette dernière sorte du cadre de l’Aide à la jeunesse et se concentre uniquement sur les services d’aide en milieu ouvert (AMO), la plupart des remarques et craintes portent sur l’extension de la prévention jusqu’à 25 ans. Sans provoquer réellement une levée de boucliers, cette extension soulève de nombreuses questions. Les services AMO seront obligés d’apprendre un nouveau métier, par exemple pour ce qui concerne la recherche d’un logement, puisque les travailleurs devront collaborer avec des services d’aide sociale pour adultes. Il conviendra donc de former le personnel des AMO. Vu les nombreuses missions confiées à ces derniers et la charge de travail qui pèse sur le personnel, le directeur de l’AMO La Chaloupe craint que cela ne s’avère très difficile dans les faits vu le manque de moyens financiers. Si tous reconnaissent les besoins de transition à la majorité, certains auraient préféré travailler sur ce qu’ils appellent les zones de recouvrement plutôt que de confier cette nouvelle mission aux AMO.

Par ailleurs, lors des échanges avec le public, le fait que cet avant-projet ne traitait pas de la petite enfance a été soulevé à maintes reprises. En réponse, le délégué général aux droits de l’enfant a reconnu que certaines violences institutionnelles ne sont pas abordées dans cet avant-projet. Nous pensons notamment aux bébés parqués et aux jeunes incasables. A priori, aucune réponse spécifique n’est apportée à ces deux problématiques dans le Code alors que les besoins des jeunes qui atteignent la majorité y sont abordés. C’est un choix politique dont il conviendra de discuter.

La nouvelle fonction de chargé de prévention fait également débat. De nombreux acteurs de terrain y voient un grand retour de l’administration dans la mise en œuvre de la prévention. L’omniprésence des chargés de prévention pose question et certains craignent qu’ils imposent leur conception de la prévention sur le terrain. Il est essentiel que ce chargé de prévention se montre attentif aux réalités de terrain.

Pourquoi avoir privilégié l’extension de la prévention à 25 ans alors qu’aucune réponse spécifique n’est apportée pour la prévention en enfance, besoin largement évoqué? Pourquoi avoir mis en exergue cette problématique, liée à la transition, dans le Code alors que d’autres publics ou problématiques semblent oubliés? J’ai déjà cité à ce sujet les bébés parqués et les jeunes incasables. Nous savons que le public des 18 25 ans a d’énormes besoins qui nécessitent des réponses adaptées. La question est plutôt de savoir pourquoi ne pas rendre prioritaire des segments de l’Aide à la jeunesse, en autres l’enfance et la petite enfance dont les besoins sont tout aussi importants. ourquoi avoir sorti la prévention du giron de l’Aide à la jeunesse? Pourquoi proposez-vous de confier uniquement aux AMO les missions de prévention? Une évaluation ou une étude vous a-t-elle guidé dans vos choix? Un budget spécifique est-il prévu? Concernant le chargé de prévention, quelles garanties pouvez-vous apporter au secteur afin d’apaiser ses craintes?

M. Rachid Madrane, ministre de l’Aide à la jeunesse, des Maisons de justice et de la Promotion de Bruxelles. – En préambule, j’aimerais vous dire que je trouve la situation un peu singulière. Je rappelle que j’ai déposé un avant-projet de loi auprès du Conseil communautaire de l’Aide à la jeunesse, l’instance qui a été instituée par le décret de 1991 pour rendre des avis sur les textes législatifs et réglementaires relatifs au secteur. Cet organe – vous en conviendrez – est très largement composé. Il regroupe l’ensemble des intervenants et les partenaires du secteur – les CPAS, l’administration de l’enseignement, etc. –, à l’exception notable des représentants des familles et des avocats. J’ai donc veillé à demander des avis à des associations représentatives des familles concernées, à la section Jeunesse du barreau et même au Conseil de la jeunesse. En passant, Madame Persoons, je voudrais rappeler que l’on peut fréquenter des maisons de jeunes jusqu’à vingt-cinq ans et être membre d’organisations de jeunesse jusqu’à trente-cinq ans. Dans ce secteur – n’en déplaise à certains – ce sont les gamins les plus en difficulté que l’on renvoie au CPAS! S’il n’ont pas la chance d’avoir des parents pour les accompagner, ils doivent se débrouiller seuls à 18 ans. Mais on n’en est plus à une contradiction près.

Accessoirement, je voudrais aussi rappeler que j’ai proposé d’inclure à l’avenir dans le conseil les avocats et les représentants des familles, notamment à travers le Rassemblement wallon de lutte contre la pauvreté et le Forum bruxellois de lutte contre la pauvreté. J’ai veillé à mener avec le CCAJ une véritable concertation en organisant un dialogue ouvert au cours de nombreuses séances d’une journée complète. J’ai été présenté personnellement l’ensemble de l’avant-projet, et c’est une première dans ce secteur. Le CCAJ prépare aujourd’hui son avis. Pour qu’il ait le temps de l’élaborer en toute sérénité, j’ai quasiment doublé le délai de trois mois prévu par le décret. Des compromis ont déjà été dégagés lors de ces concertations et la réécriture de l’avant-projet est en cours. J’examine aujourd’hui comment tenir compte des préoccupations qui ont été exprimées par les uns et les autres, en modifiant peut-être l’une ou l’autre disposition. J’ai essayé de proposer un projet avant-gardiste qui profile ce secteur pour les vingt-cinq ans qui viennent. Le secteur me dira ce qu’il veut en faire. C’était en tout cas ma vision. Elle se base sur les expériences qui ont lieu dans l’ensemble des pays européens et sur mon expérience du terrain. Le texte de l’avant-projet intégrera les fruits de la concertation. C’est presque une lapalissade. Pourquoi en effet mener une concertation si l’on n’en tient pas compte? Il est parfois utile de le répéter devant l’incrédulité de certains.

Sur ces entrefaites, un centre privé organise un colloque sur l’avant-projet, après les concertations menées au Conseil communautaire de l’Aide à la jeunesse (CCAJ), mais avant que les modifications y faisant suite soient intégrées au texte. Je n’étais pas présent à ces journées, car j’ai toujours dit que je réservais le travail de concertation au seul interlocuteur légitime, c’est-à-dire le CCAJ. Cependant, mon cabinet était représenté au colloque. J’en viens maintenant à la singularité de la situation que je dénonçais en prenant la parole. Au prétexte de la tenue de ce colloque privé, je devrais répondre aujourd’hui à des questions sur un texte que je n’ai pas encore déposé! Je m’étonne du procédé. Je n’ai pas, jusqu’ici, refusé platement le débat; nous avons évoqué certaines questions générales liées au décret. La commission était d’accord de ne pas entrer dans les détails, de ne pas intervenir sur le fond et de réserver la discussion à l’issue de la présentation du projet. Certes, il peut être tentant d’anticiper le dé- bat parlementaire quand un texte circule dans un cadre aussi large que le CCAJ. Toutefois, agir ainsi reviendrait à pervertir le fonctionnement du pouvoir législatif et à ne pas respecter la concertation du secteur au sein du CCAJ. Nous aurons des débats approfondis sur la base du texte que le gouvernement soumettra au parlement, mais je ne vais pas répondre à des questions sur le contenu supposé d’un futur texte au prétexte de l’organisation d’un colloque par un centre privé qui, selon l’université où il s’est tenu, ne serait pas toujours impartial. Je vous demande donc un peu de patience.

Je vous rassurerai sur deux points, monsieur le député. Je suis très concerné par la situation des très jeunes enfants et des jeunes dits «incasables»; c’est moi-même qui ai évoqué cette problématique dans cette commission et dans des articles de presse. Un texte législatif n’est pas la solution unique. Un travail doit être réalisé indépendamment du futur projet de décret. Nous pourrons mener ici une réflexion approfondie sur les très jeunes enfants placés en hôpital sans raison médicale, sur la base notamment des chiffres produits pour la première fois et à ma demande par l’administration. Nous mesurons tous que la réponse aux situations dramatiques vécues par de très petits est essentielle pour l’Aide à la jeunesse et pour toute notre société. Les traumatismes, y compris la maltraitance institutionnelle, subis aux premiers âges de la vie peuvent laisser des traces indélébiles. Je vous rappelle que j’ai été le ministre qui, publiquement dans un entretien bilan, a reconnu qu’il s’agissait de maltraitance institutionnelle. Je ne m’en suis jamais caché. J’ai aussi été le premier à dire que ce secteur était chroniquement sous-financé. C’est à se demander ce qu’il s’est passé ces quinze dernières années. Nous mesurons aujourd’hui la nécessité d’aller de l’avant. Il importe de minimiser au maximum ces traumatismes et, pour le moins, de ne pas y ajouter de la maltraitance institutionnelle.

J’espère que nous pourrons travailler conjointement pour trouver des solutions et des moyens. Je travaille depuis le début sur ce problème avec ma collègue Joëlle Milquet, chargée de la Petite Enfance. La question des incasables demeure au centre des travaux de concertation avec les entités fédérées. Vous savez pertinemment bien, Madame Persoons et Monsieur du Bus, que la thématique du handicap relève de la Région wallonne en Wallonie et de la COCOF en Région bruxelloise. La concertation est donc nécessaire et nous tentons de trouver des solutions avec mes collègues. Ces travaux sont menés de front au vu des urgences qui sont impossibles à prioriser malgré ce que certains essaient de vous faire dire, Monsieur du Bus. Nous ne tentons pas de prendre dans la poche de gauche pour donner à la poche de droite. C’est contraire au sens de notre action. Mme Persoons a fait référence aux principes directeurs des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile, dits «principes directeurs de Riyad», adoptés et proclamés en 1990 par l’Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 40/512. Le premier principe fondamental est que la prévention de la délinquance juvénile est un élément essentiel de la prévention du crime. Les 45 principes énoncés en la matière sont de vocation humaniste. Ils sont généreux, font appel à l’éducation, au bien-être en général, à la politique judiciaire, à la politique familiale, à la politique de santé et à l’intégration des jeunes et des enfants, surtout les plus fragilisés. Selon ces textes, les politiques entreprises devraient comporter une série d’éléments.

Parmi ceux-ci figurent des dispositions particulières en matière d’éducation permettant de faire face aux divers besoins des jeunes et de constituer un cadre de soutien assurant le développement personnel de tous les jeunes, particulièrement de ceux qui sont à l’évidence en danger ou en état de risque social et ont besoin d’une grande attention et d’une protection spéciale. Y figurent aussi une série de principes tels que l’adoption de conceptions et de méthodes spécialement adaptées à la prévention de la délinquance et concrétisées par des textes législatifs, des processus, des institutions, des installations et un réseau de services visant à réduire la motivation, le besoin et les occasions de commettre des infractions et à éliminer les conditions donnant lieu à un tel comportement, l’intervention officielle ayant pour objet l’intérêt général du mineur qui s’inspire de la justice et de l’équité, la protection du bien-être, du développement des droits et des intérêts de tous les jeunes. Mais aussi: la conscience que le comportement ou la conduite d’un jeune qui n’est pas conforme aux normes et aux valeurs sociales générales relève souvent du processus de maturation et de croissance et tend à disparaître spontanément chez la plupart des individus avec le passage à l’âge adulte, la conscience que d’après l’opinion prédominante des experts, qualifier un jeune de déviant, de délinquant ou de pré-délinquant contribue en tout état de cause au développement d’un comportement systématiquement répréhensible. C’est un peu la question de l’assignation.

J’imagine d’ailleurs que certains de ces principes ont influencé les travaux du décret de 1991 relatif à l’aide à la jeunesse mettant en œuvre la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989 et qui inspire les principes directeurs de Riyad. L’avant-projet de code est une avancée considérable en matière de droits de l’enfant. Par rapport au décret de 1991, c’est un bond de géant. Les principes directeurs de Riyad s’inscrivent dans la politique criminelle, ce qui n’est pas vraiment l’objet de l’avant- projet du futur code que j’ai déposé. Mon ambition est que la prévention participe à l’émancipation sociale des jeunes. Même si elle produit des effets de prévention de la délinquance, ce n’est pas son objectif premier. Je ne sais pas combien de participants le colloque privé a rassemblés – Mme Nicaise y a assisté, je le sais – mais, en tout cas, après avoir consulté bon nombre de juristes et sillonné les pays avancés en matière de protection de l’enfance, je peux vous dire que de nombreuses personnes attendent avec impatience l’avant-projet de code.

Aujourd’hui, de nombreuses personnes considèrent qu’il est anormal que la question de la transition ne soit pas traitée de manière prioritaire. Les chiffres de la pauvreté chez les mineurs, en particulier chez les jeunes mis en autonomie, montrent que la transition est au cœur des priorités de la gouvernance pour la protection de l’enfance. Il n’est pour autant pas question de négliger la petite enfance, qui reste bien entendu elle aussi prioritaire. En ce qui concerne les moyens, je me place également sur le plan des principes, Madame Persoons. Jules Ferry, lorsqu’il a rendu obligatoire l’enseignement pour l’ensemble des petits Français, avait-il tous les moyens requis? S’il avait écouté les gens qui posaient cette condition préalable, il est probable que l’instruction obligatoire n’aurait jamais vu le jour. Pour ma part, je me positionne sur des principes, l’étape suivante étant la recherche des moyens. Et je suis certain que tous les membres de cette commission me soutiendront pour avoir des moyens supplémentaires. D’ailleurs, j’aurai besoin de vous. Dans le contexte budgétaire actuel, nous ne serons jamais assez nombreux pour réclamer des moyens nouveaux. Pour répondre à votre question sur les relations avec les entités fédérées dont nous avions déjà parlé, je puis vous affirmer que la prévention s’inscrira dans un cadre intersectoriel, comme c’est d’ailleurs déjà le cas aujourd’hui. Je peux citer en exemple l’excellente collaboration des départements de l’enseignement et de la politique de la jeunesse, avec notamment les nombreuses actions entreprises pour lutter contre le décrochage scolaire. La collaboration est également optimale avec le département de la culture, le domaine de la santé mentale, les politiques sociales régionales ou les pouvoirs locaux.

Par ailleurs, la prévention dans le secteur de l’aide à la jeunesse relève essentiellement de 83 services d’aide en milieu ouvert qui comptent aujourd’hui près de 800 travailleurs, pour près de 550 équivalents temps plein subventionnés. Une partie de ces travailleurs est occupée à temps partiel et ces services bénéficient également des politiques d’aide à l’emploi des Régions. En ce qui concerne le calendrier des travaux relatif au nouveau décret, le CCAJ – Conseil communautaire de l’Aide à la jeunesse – remettra son avis le 7 mars prochain. J’espère pouvoir présenter le texte, en première lecture, au gouvernement avant les vacances de printemps, pour ensuite le transmettre pour avis au Conseil d’État et enfin le déposer devant cette assemblée, à l’automne prochain.

Aujourd’hui, j’ai respecté à la lettre mes engagements, et sur le texte que je dépose, et sur la méthode utilisée. Il me semble que le CCAJ est le lieu idéal pour évoquer cette question avec le secteur. De l’avis de certains, on n’avait plus connu de débats aussi profonds et aussi intenses au CCAJ depuis des décennies. Par ailleurs, comme le secteur est représenté dans son ensemble au sein du CCAJ, je comprends que ceux qui n’y siègent pas souhaitent s’exprimer. C’est la raison pour laquelle j’ai moi-même demandé différents avis à une série de structures qui me semblaient pertinentes: le Conseil d’aide à la jeunesse, les familles, le Réseau wallon de lutte contre la pauvreté, les sections «Jeunesse» du barreau, le Forum bruxellois de lutte contre la pauvreté. Cela dit, vous devez aussi comprendre que certaines pratiques du passé sont révolues. Certains avaient alors un accès direct aux antichambres des cabinets. Pour ma part, j’ai décidé de mettre tout le monde sur le même pied. Tous les acteurs du secteur sont traités à égalité. Et le lieu pour concrétiser au mieux cette volonté est le CCAJ qui, de plus, est prévu par le décret. Si certains considèrent que la méthode choisie n’est pas la bonne et continuent à en débattre, je suis passé, pour ma part, au travail sur le fond du dossier. Cette commission compte de nombreux spécialistes dans ces matières. J’espère que le débat y sera riche, car nous allons réellement débattre sur le fond, après l’avoir fait au gouvernement. Je formule le vœu que ce texte suscite une large adhésion. Et s’il était perfectible, je n’ai aucun problème avec l’idée de le modifier, comme je l’ai déjà dit en séance plénière. J’ai la conviction que nous pouvons faire du bon travail pour ce secteur qui en a grand besoin.

M. André du Bus. – J’apprécie votre action politique, car, depuis pas mal d’années, c’est la première fois que l’Aide à la jeunesse devient un sujet de société et de débat, un sujet davantage médiatisé. Vous ne vous privez d’ailleurs pas de quelques sorties médiatiques sur la question, Monsieur le Ministre, parfois même pour annoncer certains points du décret. On ne déflore rien en mettant ici en avant des points qui ont déjà fait l’objet de prises de position publiques. Sur le fond, le débat garde sa pertinence même s’il anticipe quelque peu les résultats des procédures officielles de concertation.

Cela étant, vous bénéficiez aujourd’hui d’un colloque dont vous qualifiez les organisateurs de «privés». Il était quand même ouvert à tout le monde. Vous devriez vous réjouir qu’une multitude d’acteurs s’approprie cette question. Peu importe qu’il y ait des nuances et parfois des grands écarts par rapport aux positions qui ont été prises. Ce qui est important, c’est que le débat puisse vivre et se démultiplier un peu partout. Ce phénomène participe de la prise de conscience des enjeux de l’Aide à la jeunesse. C’est un élément largement positif.

Vous avez mis en avant des choix qui résultent de votre analyse personnelle de la situation et de contacts que vous avez eus avec une série d’acteurs, notamment des membres de votre cabinet et des réseaux extérieurs. C’est très intéressant, mais le fait qu’un colloque soit consacré à une initiative que vous avez prise est une reconnaissance d’une dynamique que vous avez lancée.

Certes, les avis exprimés lors de ce colloque étaient divergents. Certes, on y a attiré l’attention sur plusieurs questions, mais c’est le jeu du débat. L’important, c’est d’avancer, de comprendre. Il faut surtout progressivement obtenir une adhésion face à des urgences. Vous mettez en avant la transition, mais nous sommes tous convaincus que l’enjeu de cette dernière, c’est l’urgence. La seule question est de savoir si elle doit être prise en charge par l’Aide à la jeunesse ou par d’autres. On peut se demander très légitimement si on peut procéder à une évaluation des plateformes intersectorielles créées à cet effet par la ministre précédente, Évelyne Huytebroeck, entre l’Aide à la jeunesse et l’Enseignement, l’Aide à la jeunesse et les CPAS, etc.. On peut essayer de savoir si elles fonctionnent correctement. Un travail d’évaluation peut être fait. Cet enjeu de la transition, c’est une urgence reconnue par tout le monde. La question est de savoir si le cadre dans lequel il est aujourd’hui pris en considération est le plus efficace. C’était ma première question.

La deuxième question que j’entends aussi régulièrement est de savoir si les enjeux de l’enfance sont suffisamment pris en considération. Je ne parle pas des jeunes incasables parce que cette question ainsi que celle, sous-jacente, de la violence institutionnelle est connue depuis de nombreuses années déjà. On connaît les limites de nos institutions et on connaît la violence que, bien malgré elles, elles peuvent générer. L’enjeu de la petite enfance est fondamental. De ce côté-là, nous entendons une partie des acteurs dire qu’ils ont aussi besoin de soutien et d’aide pour la petite enfance. On reparlera de tout cela à l’occasion.

M. André du Bus. – Monsieur le Ministre, en politique, le sens de l’intérêt général et de l’urgence est un sentiment largement partagé. Chacun s'en trouve si bien  pourvu que ceux-là même qui sont les plus difficiles à contenter en toute autre chose n’ont pas l’habitude d’en désirer plus qu’ils n’en ont.